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三农频道
持续加大公共财政对“三农”的投入力度
发布时间:2013/9/17

 

    我国“三农”发展稳步进入上升通道,但是还应该清醒地认识到新一轮农村改革已经进入了深水区,破解诸多深层次矛盾的难度也在加大,新时期仍然需要把解决好“三农”问题作为各项工作的重中之重,坚持不懈地把增量公共资源优先向农业和农村倾斜。

新时期财政支农面临的新形势

    (一)建设现代农业,跨越中等收入陷阱,公共财政面临巨大挑战

    根据其他国家从中等收入向高收入迈进过程的经验和教训,这些国家原有传统农业的比较优势将比工业和以服务业为代表的第三产业下降得更快,留给这些国家传统农业向现代农业升级的时间非常有限。如何把握好战略机遇期,建立有竞争力的现代农业是能否成功跨越中等收入陷阱的关键节点。如何做好顶层设计,统筹规划使用好有限的公共财政资源,是今后一个时期财政支农的一个巨大挑战。

    (二)资源环境约束与需求变化双重压力加剧,要求财政支农力度进一步加强,支农政策判断更具有前瞻性和预见性

    长时期连续的高增长使得农业生产面临的资源环境约束越来越突出。耕地和水资源紧缺、农业生产成本上涨、青壮年劳动力减少、环境污染和生态退化等问题突出,农业稳定发展的难度越来越大。农业基础设施的改善、农业科技水平的提升都有赖于公共财政加大投入。从中短期来看我国农业生产的一个重要矛盾是传统农业生产结构与需求结构变化的不适应。随着城乡居民生活水平的提高,粮食作物需求相对稳定的同时,需求增长较快的是蔬菜、畜产品和水产品,这一点在“十一五”时期生猪、蔬菜等产品价格大幅波动已经鲜明地体现出来。“十二五”时期,财政支农政策应该对这类潜在的深层次矛盾有所预见,在加大对粮食生产扶持力度的同时兼顾需求结构变化,增强支农政策的前瞻性,形成政策储备和调控预案。

    (三)农业发展更加依赖财政支农政策创新

    随着我国农业产量潜能被不断挖掘出来,较长时期大幅度增加财政投入也面临着边际报酬递减的态势,增加投入的效果在逐步消退。在传统的支农政策体系和政策工具组合下,一味地靠财政投入的堆积来推动农业发展越来越不经济。这就需要财政支农不断探索政策创新,以政策创新提升政策绩效。新时期更大规模财政支农资金投入对财政支农管理的科学化、精细化提出了更高的要求。

当前公共财政支持“三农”存在的问题

    (一)支农政策整合缺乏统筹规划

    近年来,支农资金整合取得了一定的阶段性成效。但是,这种自上而下与自下而上双向融合的改革大都属于捆绑式、外延式,有量的扩张,但质的飞跃仍显不足。目前一些中西部地区的资金整合县并没有明确重点发展方向和领域,对现代农业仍然没有一个清晰的发展规划。资金整合后“钱要投到哪里去”,“投到哪里去效益才最大”,“投完这一年度,下一年度又该投到哪里”,这些关乎资金整合投向的重大问题普遍没有规划好。

    (二)财政支农资金管理效率不高

    管理能否跟上是制约支农政策效果的关键因素之一。现阶段,财政支农资金在事前、事中、事后三方面的项目管理都显得相对薄弱。首先,财政涉农资金使用普遍缺乏必要的事前论证。其次,项目实施尚没有建立起一套完整的事中监督制度,没有约束力的事中管理难以确保项目顺利实施。第三,一些地区项目的事后绩效考评机制仍为空白,有些地方尽管设置了事后绩效考评环节,但考评流程不规范、不科学,考评结果未公开,也使得考评效果大打折扣。

    (三)财政支农政策难以及时有效落实

    近年来,我国各级财政相继出台了一系列扶农、惠农、强农政策,整体取得了良好成效,但是部分地区,特别是西部一些偏远贫困地区的基层财政难以及时有效落实政策。这突出表现在两个方面。其一,地方财政对“三农”投入总量达不到法定支出增长要求。其二,取消主产区粮食风险金地方配套,取消病险水库除险加固、农村饮水安全地方配套等中央已经出台的惠农政策在基层并没有及时执行。

    (四)“最后一公里”问题

    长期以来在“三农”领域一直存在“最后一公里”问题。究其根源,主要是体制机制方面的原因。从财政体制的视角来看,涉农服务基本都是以专项转移支付的形式拨付下来的,乡和村只有执行的责任,而没有根据自身的实际情况调整的权利。

政策建议

    (一)做好新时期公共财政支持“三农”政策体系的顶层设计

    新时期公共财政支持“三农”政策体系应该着力把握好以下六点。第一,稳步提高对农民的补贴水平,防范和化解因农资涨价带来的补贴政策效应递减。第二,稳步提高粮食等主要农产品收购价格,在粮食价格总体稳定的基础上推动完善主要农产品价格形成机制。第三,着力加大对农业基础设施的支持力度,围绕“田、路、水”三个关键环节切实改变农业基础设施建设严重滞后的局面。第四,着力加大对农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管、农业气象服务等四项农业公益性科技服务体系建设,增强农业公共服务能力。第五,着力加大对农村公共福利体系建设的支持力度。第六,统筹解决好进城务工人员的就医、子女就学等基本公共服务保障问题,推动城镇化健康有序发展。

    (二)持续加大公共财政对“三农”的投入力度

    目前《农业法》中对财政农业投入稳定增长有明确规定,但考虑到我国各级财政的运行实际,应该以更大的视角、更高的层次、更多的渠道统筹安排支持“三农”财政资金。建议从土地出让净收益、国有资本经营预算收入、年度预算超收部分三个方面筹措增量资金,提升财政对“三农”的投入力度。2011年中央已经明确从土地出让净收益中提取10%用于农田水利建设,建议进一步提高统筹比例到15%,将土地治理纳入专项支持范畴。建议从中央和省级国有资本经营预算收入中安排固定比例专项用于“三农”,弥补公共预算投入不足。就公共预算而言,建议在《预算法》修订过程中,将预算超收部分安排固定比例用于“三农”,以确保公共预算对农业支出的法定增长。

    (三)建议配合政府间财政关系调整,增加对基层财力性转移支付比重

    建议顺应新时期政府间财政关系调整的要求,增加对基层一般性转移支付的比重,让县级政府来设立更符合当地农业发展需要的农业和农村项目,把花钱的权利留给信息掌握更为充分的基层政府,让基层自行修补相对欠缺的“毛细血管”,在县级预算分配环节有效解决“最后一公里”问题,而不是把“最后一公里”问题再拿到中央财政加以解决。在此基础上,加大执法监督,确保基层政府“能立项”、“会立项”、“立好项”。

    (四)加大财政奖补力度,规范引导农民参加“一事一议”筹资筹劳

    新时期应该在政策导向上顺应农民改善农业和农村基础设施条件的迫切需要,进一步加大财政对农村“一事一议”筹资筹劳的奖补力度。首先是要在规范的前提下开展“一事一议”筹资筹劳,坚持以人为本、尊重农民权利,着力解决偏远地区、民族地区、边境地区、高寒地区、贫困地区等区域农民最急需、最直接的民生问题。其次是要在量力的基础上,加大财政奖补力度,鼓励农民自愿多出资出劳,多筹多补、多干多补、多补多办,引导企业和社会捐资赞助,努力健全村级公益事业建设多元投入机制。

    (五)从财政体制的视角解决农村进城流动人口的基本公共服务问题

    党的十八大明确提出有序推进农业转移人口市民化,努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。建议调整财政体制,分步实现农村进城人员的基本公共服务财力保障。短期的改革目标就是争取更多种类、更大规模的专项补助,尽可能提高农民工公共服务的涵盖内容、服务质量以及覆盖人群。中期来看,需要将农民工基本公共服务固化入城市财政支出,做成“基数”,技术上参照农村税费改革转移支付形成具有专项性质的财力性转移支付,规范和约束城市财政足额安排预算支出。长期目标是将农民工的基本公共服务列入中央财政一般性转移支付的计算公式,成为一般性转移支付资金分配的影响因素,在财政体制上保障农民工的基本公共服务均等化。

    (作者单位:苏明张立承王明昊周东海:财政部财政科学研究所;张岩松:财政部农业司)

(摘自:中国农业新闻网)    

 

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